APELDOORN – De Turkse regering heeft gisteren moslims wereldwijd opgeroepen hun geld weg te halen van Zwitserse bankrekeningen. De aanvaarding van het minarettenverbod door de Zwitserse bevolking brengt het land in allerlei moeilijkheden. Terwijl het nog wel even kan duren voordat het verbod daadwerkelijk van kracht is. Want kan zo’n verbod juridisch eigenlijk wel?
De regering van Zwitserland had het allemaal al zien aankomen: verlies van reputatie, investeerders die zich terugtrekken, minder toerisme uit de golfstaten. Bern weet zich slecht raad met de uitslag van het referendum van zondag. Bovendien zal de implementatie nogal wat voeten in de aarde hebben. Juridisch liggen de zaken namelijk tamelijk ingewikkeld. Gaat Zwitserland met zo’n verbod niet over de schreef van de internationale verdragen?
Voor de hoge commissaris voor de mensenrechten van de Verenigde Naties, Navi Pillay, is het een uitgemaakte zaak: een verbod op minaretten is in strijd met de internationale verplichtingen van Zwitserland. „Het verbod op een architectonische structuur die verband houdt met de islam of een religie is duidelijk discriminerend”, liet Pillay deze week weten.
De Zwitserse regering zal haar gelijk geven. De landsbestuurders maakten al voor het referendum duidelijk een verbod op minaretten in strijd te achten met de artikelen 9 en 14 uit het Europees mensenrechtenverdrag (EVRM). Artikel 9 waarborgt de godsdienstvrijheid en artikel 14 verbiedt elke vorm van discriminatie.
Daarom was de regering bang dat Zwitserland om het verbod gekapitteld zou worden door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Die waarschuwing hield de Bundesrat dan ook voor aan de kiezers.
De regering is zich er echter van bewust dat een beroep op deze artikelen niet het einde van alle tegenspraak is. Wanneer het zo helder lag, was er wel een stokje gestoken voor het uitschrijven ervan. De kwestie is dat Zwitserland, in lijn met het Weens Verdrag inzake Verdragenrecht uit 1968, onderscheid maakt tussen dwingend volkenrecht (”ius cogens”), waarvan onder geen beding afgeweken mag worden, en niet-dwingend volkenrecht.
Onder het dwingend volkenrecht valt onder meer het verbod op volkenmoord, slavernij, rassendiscriminatie en foltering. Godsdienstvrijheid en het discriminatieverbod vallen er beide niet onder. Concreet betekent dit dat een referendum waarin wordt opgeroepen tot genocide of slavernij in Zwitserland onmogelijk is, maar een referendum waarin beknibbeld wordt op de godsdienstvrijheid wel gehouden kan worden. Zwitserland blijft wat het EVRM betreft met een minarettenverbod dus binnen de uiterste marges van zijn internationale verplichtingen.
Het ligt echter nog iets gecompliceerder. Zwitserland commiteerde zich in 1990 ook aan het VN-verdrag over politieke en burgerlijke rechten (BUPO) en verklaarde de bepalingen daarin in 2001 tot dwingend recht. En daarmee behoort godsdienstvrijheid wel degelijk tot de rechten die absoluut geldig zijn.
Tegenstanders van het verbod wijzen daar graag op, maar dan dient een volgende discussie zich aan. Want wat moeten we precies verstaan onder godsdienstvrijheid? Juristen maken onderscheid tussen innerlijke en uiterlijke godsdienstvrijheid: respectievelijk het elementaire recht om een geloof te belijden en de vrijheid om daaraan ruchtbaarheid te geven in de publieke ruimte. Het eerste valt wel, het tweede niet onder dwingend recht. Een minarettenverbod zou dus nog altijd mogelijk zijn, hoe onwenselijk het om andere redenen ook mag zijn.
Dat was de redenatie van de regering, maar die is volgens sommige volkenrechtdeskundigen toch te kort door de bocht. Zelfs oud-president van het Zwitserse hooggerechtshof Giusep Nay heeft laten weten dat het volksinitiatief volgens hem niet door mocht gaan, als zijnde strijdig met dwingend recht.
Voor velen is duidelijk dat het verbod in ieder geval spanning oplevert met niet-dwingende rechten. De Neue Zürcher Zeitung schreef deze week dat de implementatie van het referendum wel eens een „eindeloze en vruchteloze” procedures kan gaan opleveren.
